党的二十届二中全会指出“要坚定不移深化改革开放，紧紧围绕全面建设社会主义现代化国家的目标，推出一批战略性、创造性、引领性改革举措”。自贸试验区“为国家试制度、为地方谋发展”，是新时代改革开放的新高地，核心是制度创新，被赋予先行先试“战略性、创造性、引领性改革举措”的重要使命。但是当下，自贸试验区改革创新出现“小修小补”的趋向，有待进一步强化重大改革创新的谋划和实施。
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一、当前“小修小补”式改革多而重大突破性改革少的总体情况
目前，全国21家自贸试验区已经实施形成并向全国复制推广了278项制度创新成果，涉及包括政府职能、营商环境、海关监管、贸易便利、投资自由、金融开放等领域。但是从整体上看，自贸试验区制度创新呈现出“微创新”特征，其承担的风险压力测试、率先推进制度型开放等关键任务推进困难，对标高标准国际经贸规则、系统集成性和重大突破性改革创新亟待提升。
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自贸试验区小修小补式改革多。绝大部分自贸试验区的改革举措局限于碎片化的、非关键的制度微调，相当比例属于程序性或者技术性的及“放管服”等领域，即对海关通关、企业设立等事项进行流程再造或技术赋能的“小修小补”式改革多，如投资领域的企业便利化改革、事中事后监管领域的平台与信息技术系改革、贸易领域的流程简化和金融领域的线上服务优化式改革等（具体见表1）。
自贸试验区战略性引领性制度创新少。随着改革进入“深水区”“攻坚区”，目前属于深层次的改革创新或者战略性、创造性、引领性的改革举措亦步亦趋，如投资和服务贸易领域虽然负面清单不断缩小，但是“大门打开、小门未开”；竞争中立制度、跨境数据流动、人才跨境流动、税制改革、金融领域开放等也面临着同样问题。长此下去，或许会造成一种自贸试验区与传统开发区改革举措趋同化的误解。
二、主要原因
（一）方法论上，行政区大样本的“摸着石头过河”简单应用于功能区小样本，存在渐进式改革的路径依赖而影响了重大战略引领性的突破性改革
为减轻改革的阻力，避免改革引起大的震荡，中国的体制改革和经济转轨是“摸着石头过河”，先试验总结-再复制推广，减少摩擦成本。在这种行政区大样本的改革路径下，制度的“微创新”是常态。但在功能区小样本上，应加大改革力度，行政区大样本下渐进式和修补式的改革方式不能再简单应用于自贸试验区等功能区小样本的改革发展模式上。
（二）法治保障上，缺乏最高立法对改革自主权的赋能，存在一定程度政策推进改革的路径依赖
先政策试点，总结经验，再上升为法律，是我国改革开放的重要经验。但在改革迈向无人区或者攻坚期、啃骨头阶段，并且我国法治建设越来越完善的当下，应突破政策主导推进改革创新的路径依赖。党的十八届四中全会就提出“重大改革于法有据”，强调运用法治思维和法治方式推动改革。虽然中央立法机关出台了相关决定，各地纷纷出台了自贸试验区的地方立法，但深层次改革大都是中央事权，整体上由于缺少最高立法，导致改革自主权不足，难以或不敢“大胆地往前走”。
（三）权能匹配上，小区域的重大战略使命 改革自主权不足的配置去牵引中央事权改革，存在“小马拉大车”的窘境
自贸试验区被赋予“为国家试制度”的重大战略使命，但战略与资源配置上存在一定的错位。当前自贸试验区重大改革涉及诸多中央事权，但属地化的主体责任 缺少改革自主权往往在重大改革上有心无力，不敢越位，尤其是对于一些涉及敏感问题、关键领域的创新方案需要“跑部前进”，一旦相关考虑安全风险权重过大，改革的试错机会就无，更别谈重大突破性改革，只能在地方权限范围内“小修小补”或“微创新”，进行深层次和系统性的探索实践较难，存在“小马拉大车”的窘境。
（四）问责机制上，改革容错机制有待建立健全
当前，中国改革已进入攻坚期和深水区，后续的改革任务大多难度较大、风险较高。而改革创新、先行试错肯定存在一定风险，在地方实施和执行的过程中，将更会存在错误的可能性。虽然习近平总书记要求自贸试验区“大胆试、大胆闯、自主改”，提出“三个区分开来”，各地也将鼓励创新、宽容失败进行了相应规定，但是从中央到地方缺乏对具体情形的详细解释和操作性指引，难免造成部分干部改革的主观能动性有所不足，甚至“不敢改、不愿改”。
三、建议
（一）方法论上，战略性、创造性、引领性改革 小修小补，昂首阔步 小步快步 ，尤其是要强化前者
切实发挥出自贸试验区新时代改革开放新高地作用， 紧紧围绕全面建设社会主义现代化国家的目标，将推出一批战略性、创造性、引领性改革举措作为首位任务。加强顶层部署和上下联动，对标cptpp、usmca、depa等国际高标准经贸规则，根据各自贸试验区的定位功能，分解差异化试点任务和出台精准性举措，加强在服务业开放、竞争中性、知识产权、数字贸易、劳工环保等新议题作为改革的重点领域，率先进行突破性制度创新和压力测试。
（二）法治保障上，加快对自贸试验区进行最高立法
总结自贸试验区经验，在各自贸试验区条例等地方立法的基础上，加快推进最高立法调整，制定《中国自贸试验区法》，通过立法的形式赋予自贸试验区更大改革自主权，重点协调自贸试验区改革自主权与上位法之间的关系。对于改革创新和制度型开放的无人区、深水区，最高立法可明确规定，创新 “负面清单为主 正面清单为辅”的模式，只要是中央立法未明确禁止的，都可先行先试（即使明确禁止，通过立法综合授权，发挥地方立法权进行创新），并且列出清单。这样，就能和 “三个区分开来” 容错纠错机制进行有效衔接，使之更具操作性。
（三）权能匹配上，加强上位和地方权责对应
强化权责匹配，建立部际协同推进和共担改革机制，对于战略性集成创新政策，由国家层面自上而下统筹推动、分类管理，授予地方改革自主权，变“任务书”为“授权书”，地方层面可直接推进改革创新，无需再依次通过部委审批。同时，强化具体改革事项归属部门的牵头责任。在具体改革领域，如贸易、投资、金融等设置专门办公室负责协调相关改革事务，并加强横向协作和纵向联通，便于中央直接对接各自贸试验区制度创新与改革，减少层层上报和审批的协调成本。
（四）激励担当机制上，央地协同出台改革容错保障和激励的操作性规定
改革进入攻坚期和深水区，任务重、难度大，风险也加大。把握好“容错”“纵错”“纠错”的度，让容错不只是“护身符”，更成为“发动机”。这需要中央在顶层出台自贸试验区激励担当和容错的操作性指导意见，各地结合所辖自贸试验区的定位和使命出台相关操作性办法或指引，切实打消一些干部“大胆试、大胆闯、自主改”的顾虑，有效消除“多干多错、少干少错、不干不错”等消极心态和不佳状态，避免一些干部不担当、不作为，观望多、实干少，顾虑重、动力弱的情况，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。
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