国家高端智库 / 综合开发研究院（中国·深圳） / cdi-凯发官网入口

4月10日，国家能源局发布了《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》，为我国推进“四个革命、一个合作”能源安全新战略、促进能源高质量发展、推进能源治理体系和治理能力现代化夯实法律基础迈出重要的一步。《能源法（征求意见稿）》是我国近年来能源发展和博弈过程中，各利益相关方逐渐形成共识并把已有规则进行系统总结的成果。该征求意见稿《起草说明》介绍的拟设立主要法律制度中，第一条就是“通过战略、规划统筹指导能源开发利用活动，推动能源清洁低碳发展”，表明社会对能源绿色发展已达成普遍共识，对通过《能源法》实现该目标有较强的决心。

一，我国能源绿色发展仍任重道远

首先，能源结构调整任务艰巨。能源结构低碳化是能源绿色发展的基本目标之一。然而，2017年我国一次能源消费结构中，煤炭和石油比例分别为60.4%和18.8%，清洁能源天然气和非化石能源比例分别只有7%和13.8%。在发电方面，燃煤发电占总体电力供应的比例约70%，和欧美日韩等发达国家的燃煤发电比例普遍低于50%相比，我国能源结构高碳特征明显。

其次，空气污染问题不容乐观。化石能源燃烧产生的二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳等污染物是造成空气质量问题的主要原因。和欧美日发达国家相比，我国单位gdp二氧化硫和氮氧化物排放高出一个数量级（图1）。尽管空气污染问题多年来受到高度重视，李克强总理在2017年政府工作报告中提出“坚决打好蓝天保卫战”，但目前空气质量状况仍然比较严峻，对居民生产生活带来一定的影响。根据生态环境部公布的2019年全国城市pm2.5浓度数据，168个城市中只有40个达到国家环境空气质量标准的二级年平均浓度限值35微克/立方米，其中只有拉萨一市达到一级浓度限值15微克/立方米。

再次，温室气体排放体量巨大。能源利用是人类活动排放的温室气体的最主要来源。根据《中华人民共和国气候变化第三次国家信息通报》和《中华人民共和国气候变化第二次两年更新报告》的2014年温室气体排放清单，能源活动排放的二氧化碳当量占总排放约85%。我国是全世界温室气体排放量最大的国家，2012年占全球排放约23%，单位gdp二氧化碳当量排放也远高于发达国家（图1）。中国在气候变化国家自主贡献行动方案中承诺，到2030年实现二氧化碳排放达峰、单位gdp二氧化碳排放比2005年下降60%-65%、非化石能源占比达到20%，然而该目标和《巴黎协定》中本世纪末控制气温升高2℃以内的长期目标仍有一定的差距。

图1 单位gdp二氧化硫、氮氧化物、温室气体排放国家对比（2012）

二，《能源法》将为能源绿色发展提供法律保障

一是明确了能源清洁低碳发展的导向。征求意见稿规定，能源开发利用应当与生态文明建设相适应（第三条），国家支持能源结构从高碳到低碳转变（第四条、第三十二条），加快开发可再生能源和合理开发化石能源（第四十三条、第三十八条），并保障能源资源节约和高效开发利用（第十八条）；能源行业和从事能源开发、加工转换活动的单位和个人，应采取措施减少污染物和温室气体排放（第十九条、第三十四条）。这些条款将为国家、地方和部门制定和实施能源结构优化、节能降耗、减污减碳的各项政策提供法律依据。

二是明确了建立能源发展的战略和规划体系。征求意见稿规定，国家能源战略是指导能源可持续发展和保障能源安全的总体方略，在此基础上建立多层次的能源规划体系（第二十二条）。能源规划体系包括全国综合能源规划、全国分领域能源规划、区域能源规划和地方能源规划，能源规划和其他规划、以及不同层次的能源规划之间应有效衔接，使得各规划理念保持一致，各领域、各地区实施规划能共同确保总目标的实现。此外，有关公众参与、监督检查和评估修订的规定，也保障了能源规划的科学制定、有力实施和及时调整。

三是明确了实现可再生能源目标的各方职责。可再生能源推广是减污减碳的重要途径，国家和地方应协同推进完成。征求意见稿第四十四条规定，国家制定可再生能源中长期总量目标和比重目标并分解至各省级地区，国务院相关部门负责地方目标实施情况的监测和考核，明确了实现目标的行政措施中国家和地方的职责划分。征求意见稿第四十五条规定，国家建立可再生能源电力消纳保障制度并规定各省级地区的最低消纳比重，由供电、售电、电力大用户等市场主体通过自身消纳或交易超额消纳额度，以完成所在地区的消纳任务，为2019年出台的可再生能源电力消纳保障机制确立法律依据，形成实现可再生能源目标的市场机制。

三，对征求意见稿的完善建议

《能源法》（征求意见稿）仍存在一些有待提升的地方。从保障能源清洁低碳化更扎实推进的角度出发，对征求意见稿提出以下三点补充建议。

第一，推行能源发展量化目标管理制度。在征求意见稿已提及的促进能源结构优化引导性条款和可再生能源目标制度的基础上，应逐步实施覆盖煤炭、石油、天然气、核能和可再生能源的量化目标管理，促进能源结构优化。目标依据方面，国家制定中长期和阶段性能源发展量化目标，包括总量目标、强度目标或比重目标，应综合考虑能源安全、生产和生活消费需求、产业转型和技术发展趋势、环境治理、国家应对气候变化承诺等方面的要求。

第二，实施能源目标完成责任制。在国家可再生能源开发利用或其他能源发展的目标实施方面，应明确包括地方政府和各类市场主体在内的履行义务主体，应当接受相应的约束管理；对未能完成所分配的年度或阶段性量化目标的地方政府或市场主体，应有相应的问责机制或惩罚措施，以保障能源发展目标的实现。

第三，完善能源数据统计和公开制度。统计数据是能源清洁低碳和其他发展政策制定、实施、监控等一系列工作开展的基本依据，然而当前各地区能源数据的完备性、一致性、公开性仍有很大的改善空间。《能源法》应增加能源数据统计体系的相关规定，巩固支撑能源高质量发展的数据基础：一是完善企业和地区层面的能源数据报送和统计制度，提高数据质量和信息量；二是在保障信息安全前提下，逐步推动不同部门能源数据共享和对公众公开，提高数据可获得性；三是引入大数据和物联网等新技术，提高数据丰富程度。